公 告 日:
106.03.01
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發布單位: 臺北高等行政法院
標  題: 臺北高等行政法院審理八仙樂園育樂股份有限公司與交通部觀光局間105年度訴字第598號違反發展觀光條例事件新聞稿
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臺北高等行政法院審理八仙樂園育樂股份有限公司與交通部觀光局間105年度訴字第598號違反發展觀光條例事件新聞稿

臺北高等行政法院審理八仙樂園育樂股份有限公司與交通部觀光局間105年度訴字第598號違反發展觀光條例事件新聞稿

(一)當事人:
   原告:八仙樂園育樂股份有限公司          
   被告:交通部觀光局
(二)主文:
   原處分關於停止營業部分及該訴願決定均撤銷。
   原告其餘之訴駁回。
   訴訟費用由被告負擔二分之一,餘由原告負擔。
(三)事實概要:
   原告經營「八仙海岸」觀光遊樂業,其與訴外人瑞博國際
   整合行銷有限公司(下稱瑞博公司)簽訂「活動場地租賃
   合約書」(下稱系爭租約),雙方約定原告將位於新北市
   八里區中山路三段112號園區(下稱八仙樂園)後方之6、
   7、8遊樂區塊(下稱系爭活動場地,即原有之「快樂大堡
   礁」、「豔陽邁阿密」、「歡樂海岸」遊樂設施)出租予
   瑞博公司,並將水池抽乾,供該公司於104年6月27日舉辦
   「彩色派對」使用。惟於活動期間發生粉塵爆炸燃燒,死
   、傷之遊客共達數百人。經被告調查後,以104年6月30日
   觀旅字第1045001246號執行違反發展觀光條例事件處分書
   (下稱原處分),認原告未經核准分割出租觀光遊樂設施
   ,違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定,依發展觀
   光條例第55條第3項(原處分誤植為第2項)規定,裁處原
   告新臺幣(下同)5萬元罰鍰,並以同條例第54條第1項規
   定,命原告立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止
   。原告不服,提起訴願,遭決定駁回,遂提起本件行政訴
   訟。
(四)兩造爭點:
   被告認原告未經核准分割出租觀光遊樂設施之行為,違反
   觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定,依發展觀光條例
   第55條第3項規定,裁處原告5萬元罰鍰;並依同條例第54
   條第1項規定,命原告立即停止營業至所有調查釐清及缺
   失改善為止,有無違誤?
(五)理由摘要:
   1.原告將系爭活動場地出租予瑞博公司,於104年6月27日
    舉辦「彩色派對」活動,業已違反觀光遊樂業管理規則
    第23條第1項有關「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施不
    得分割出租之」規定:
    按觀光遊樂業係主管機關核准營利事業經營觀光遊樂設
    施之權利,與一般財產權有別,自不宜非經主管機關核
    准而擅自讓與、出租或其他方式轉由他人經營。從而,
    觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定:「觀光遊樂業
    經營之觀光遊樂設設施除全部出租、委託經營或轉讓外
    ,不得分割出租、委託經營或轉讓。但經主管機關同意
    者,不在此限。」明定觀光遊樂業將所營之觀光遊樂設
    施出租委託經營或轉讓時,原則應全部出租、委託經營
    或轉讓,不得部分為之;惟因觀光遊樂業係屬資本密集
    且觀光遊樂設施多樣化之產業,為符合觀光遊樂業實際
    經營之彈性處理實際需求,故報經主管機關同意則得為
    之。上開條文所稱「經營之觀光遊樂設施」,並未以經
    核准範圍為要件,故在文義解釋上,只要屬於觀光遊樂
    業所得支配經營者均屬之。換言之,凡在風景特定區或
    觀光地區供遊客休閒、遊樂之設施,諸如風景特定區或
    觀光地區範圍內之各種土地、建物、工作物或定著物等
    均屬之,包括各種場地、建物、遊具、觀景設施、步道
    、動線、賣店、餐飲設施等,均屬該條文所稱「觀光遊
    樂設施」之範疇。又查系爭活動場地非原告依觀光遊樂
    業管理規則第6條第1項規定興辦事業核准核准範圍內,
    固有被告105年6月13日觀旅字第1055000934號函(下稱
    105年6月13日函)附卷可稽(見本院卷第176、177頁)
    。惟按上開管理規則第6條規定:「觀光遊樂業經營之
    觀光遊樂設施,應符合區域計畫法、都市計畫法及其他
    相關法令之規定,並以主管機關核定之興辦事業計畫為
    限。」係課予業者經營觀光遊樂設施,應符合都市計畫
    法、區域計畫法及其他相關法令之規定,並以主管機關
    核定之興辦事業計畫為限之義務,並非對「觀光遊樂設
    施」為定義性之規定,與觀光遊樂業管理規則第23條第
    1項之規範目的不同,原告實不得以系爭活動場地不屬
    核准公告之範圍,即不負觀光遊樂業管理規則相關條文
    所定之義務。否則豈非觀光遊樂業者依法於經主管機關
    核定之興辦事業計畫範圍內所提供之休閒、遊樂之設施
    ,不得分割出租;而於經主管機關核定之興辦事業計畫
    範圍外違法提供休閒、遊樂之設施,反而不負義務,其
    不合理至明。參酌原告印製供遊客遊園參考之遊園導覽
    圖(見本院卷第288頁),可知原告將系爭活動場地(
    即「八仙海岸」園區6、7、8區域)列載於八仙海岸遊
    園導覽圖,屬於原告所得支配經營之範圍,即為觀光遊
    樂業管理規則第23條第1項所稱「經營之觀光遊樂設施
    」。從而,原告將其所經營之系爭活動場地出租予原告
    ,即已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關「觀
    光遊樂業經營之觀光遊樂設施不得分割出租之」規定,
    且與原告所營事業項目是否包括「租賃業」無涉。
   2.被告以原處分命原告停止營業,固未違反限期改善之先
    行法定程序,然原處分遽命原告停止「八仙海岸觀光遊
    樂業」全部園區之營業,有違反比例原則之違法情事:
    ぇ按「行政行為,應依下列原則為之︰一、採取之方法
     應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之
     方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之
     方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡
     。」行政程序法第7條定有明文,此為比例原則之規
     定。所謂比例原則,係指行政機關之行政行為手段與
     目的,必須合乎比例衡平,否則有違反比例原則;亦
     即行政行為,須考量其「妥當性」、「必要性(最小
     損害性)」及「手段損害與目的間之均衡(狹義比例
     性原則)」。所謂妥當性是國家所採取之手段,不論
     立法或行政行為須以能實現該追求之目的;必要性係
     指國家所採取之手段如有多種選擇可能時,應以最能
     達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之;狹義比例
     原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達
     成目的之利益間存有衡平妥適,而不過當之關係(最
     高行政法院104年度判字第342號判決參照)。換言之
     ,所謂比例原則,在於要求「方法」與「目的」之均
     衡,凡採取一項措施以達成一項目的時,該措施須為
     合適、必要及合比例之方式,故亦稱「禁止過度」原
     則。
    え原告所營八仙樂園共分4大園區:ぇ八仙水上樂園:
     營業時間為夏季(6至9月),占地9公頃,15項水上
     遊樂設施,可容納18, 000人;え八仙大唐溫泉:營
     業時間為冬季(10至5月),占地0. 5公頃;ぉ八仙
     詩泊溫旅:營業時間為冬季(10至5月),位於大唐
     溫泉會館2樓;お八仙生態世界:為海濱植物園、營
     業時間全年,占地22公頃,含露營區、烤肉區等,各
     園區有獨立出入口,而系爭活動場地(即6、7、8區
     域)係坐落於「八仙海岸」園區西北側之外圍,該區
     域非依觀光遊樂業管理規則第6條第1項規定興辦事業
     核准核准範圍內,此有遊園導覽圖、八仙海岸簡介資
     料、被告105年6月13日函附卷可參(見本院卷第288
     、407至410頁)。又原告將系爭活動場所出租予瑞博
     公司,供其於103年6月27日舉辦「彩色派對」活動,
     然當日晚間發生粉塵爆炸燃燒,致數百名遊客死傷;
     經調查結果發現本件塵燃事故係因瑞博公司工作人員
     在活動現場灑散可燃性粉塵,高溫電腦燈引燃粉塵所
     導致,此經內政部消防署火災調查組鑑定科科長葉金
     梅、新北市政府消防局火災調查課股長王惠慧及新北
     市政府消防局火災調查課隊員陳逸帆於刑事案件審理
     時證述明確,且經臺灣士林地方法院104年度囑訴字
     第1號刑事判決認定在案(見本院卷第220頁)。
    ぉ原告就「觀光遊樂設施未取得使用執照」之缺失,長
     期遲未改善,進而將原有水池抽乾後出租予瑞博公司
     ,於104年6月27日舉辦「彩色派對」活動,業已違反
     觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關「觀光遊樂業
     經營之觀光遊樂設施不得分割出租之」規定;而瑞博
     公司於系爭活動場地架設電腦燈,後因電腦燈之高溫
     引發粉塵爆炸意外,造成數百名民眾傷亡,堪認被告
     違反相關規定情節重大,被告依發展觀光條例第54條
     第1項規定,命原告「停止營業至所有調查釐清及缺
     失改善為止」,固非無據。然按行政機關所為處分,
     不僅只考量行政目的之達成而已,而須斟酌人民權益
     損害之比例權衡,已如前述。查被告命原告停止營業
     之目的,在於「本件事故民眾傷亡慘重,且事故亟需
     保全俾有助司法機關釐清責任歸屬」(見本院卷第
     101、285頁)、「對於消防、急救及安全設備等缺失
     之調查及改善」(見本院106年2月8日言詞辯論筆錄
     )。然原告所營「八仙海岸」園區共分「八仙水上樂
     園」、「八仙大唐溫泉」、「八仙詩泊溫旅」、「八
     仙生態世界」4大園區,該等園區面積廣大,且各自
     獨立,已如前述。本件違規行為,既為原告「未取得
     使用執照之6、7、8遊樂區區域,違法分割出租對外
     開放經營」;而其違規地點亦在上開6、7、8區域內
     ,則其停止營業之範圍應限於違規之系爭活動場所,
     不應擴及與本件案情無涉之其他園區。被告雖主張唯
     恐原告所營八仙樂園中,除系爭活動場地外,其他遊
     樂區域之安全設備及措施亦有不足,為免相類情形再
     次發生並釀憾事,實有對於原告所營「八仙海岸」全
     部園區安全設備進行整體通盤檢討之必要,以保障遊
     客安全云云(見本院卷第572頁)。惟查系爭活動場
     地於塵燃事件發生後即經檢調機關封鎖線隔離,已達
     保全證據之目的;且本件塵燃事故係因系爭活動場地
     內之高溫電腦燈引燃粉塵所導致,系爭活動場所以外
     區域並無違規情事,被告在無證據足認該等區域有何
     缺失立即引起公共安全之危險,僅為實施檢查,即未
     定範圍遽命原告無限期停止「整個八仙海岸園區」之
     全部營業,顯然逾越實現目的之必要程度,且使原告
     之財產權、營業權遭受嚴重損害,揆諸前開規定及說
     明,有違比例原則。從而,原處分命原告停止「八仙
     海岸觀光遊樂業」全部園區之營業部分,其認事用法
     ,即有違誤,應予撤銷。
(六)結論:原告請求撤銷訴願決定及原處分,關於禁止營業部
   分(立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止),為
   有理由,應予准許。至原處分其餘部分(罰鍰5萬元),
   核無違誤,訴願決定,予以維持,即無不合,原告訴請撤
   銷,為無理由,應予駁回。
              合議庭成員:審判長 蕭惠芳
                    法 官 鍾啟煒
                    法 官 侯志融
本件得上訴
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